2022年10月16日國家主席習近平在黨的二十大提出堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，全方位、全地域、全過程加強生態(tài)環(huán)境保護，生態(tài)文明制度體系更加健全，污染防治攻堅向縱深推進，綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展邁出堅實步伐，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化，我們的祖國天更藍、山更綠、水更清。

2023年7月17日至18日全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京召開，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席會議并發(fā)表重要講話強調，今后5年是美麗中國建設的重要時期，要深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義生態(tài)文明思想，堅持以人民為中心，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，把建設美麗中國擺在強國建設、民族復興的突出位置，推動城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善、美麗中國建設取得顯著成效，以高品質生態(tài)環(huán)境支撐高質量發(fā)展，加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

自2021年4月和2022年4月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會、國家開發(fā)銀行同意實施兩批94個EOD試點項目以來，EOD模式廣受社會關注，取得了積極進展。

為貫徹落實黨的二十大和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神，積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序推進生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式創(chuàng)新，以習近平生態(tài)文明思想為指引，堅持政府引導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作，發(fā)揮有為政府和有效市場的作用，以項目全過程管理踐行綠水青山就是金山銀山理念。生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局等四部門聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目實施導則（試行）》（環(huán)辦科財〔2023〕22號）（以下簡稱《實施導則》），著重對各地方EOD模式的理解不到位、項目內容和投資盲目擴大、政策把握不精準、項目質量不高、項目落地難等問題進行指導，幫助地方提升項目謀劃能力和實施可行性，防范各種風險，推進EOD模式行穩(wěn)致遠。

（一）生態(tài)環(huán)境治理的緊迫性

EOD項目優(yōu)先選擇為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量、解決突出生態(tài)環(huán)境問題、推動減污降碳協(xié)同增效、對實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標支撐作用大、實施必要性強、工作基礎好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內容。以生態(tài)環(huán)境修復為核心，通過科學規(guī)劃、綜合治理和生態(tài)修復技術，恢復受損生態(tài)系統(tǒng)的結構與功能，為治理區(qū)域提供干凈的水源和宜人的生產生活環(huán)境，穩(wěn)步提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量。

（二）綠色經(jīng)濟發(fā)展的新引擎

EOD模式不僅關注生態(tài)環(huán)境的修復，更強調其與生態(tài)產業(yè)與綠色經(jīng)濟的融合發(fā)展。通過引入發(fā)展空間大、市場預期好、項目收益佳、反哺能力強的優(yōu)勢產業(yè)，如生態(tài)農業(yè)、林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游、清潔能源等生態(tài)環(huán)境依賴型產業(yè)，數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產業(yè)，以及高新技術創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等人才聚集型產業(yè)等優(yōu)勢綠色產業(yè)保障項目長期穩(wěn)健發(fā)展，同時，能夠帶動地方經(jīng)濟的轉型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的雙贏。EOD模式不僅符合綠色發(fā)展理念，也為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供新的增長點和動力源。

（三）社會治理模式的創(chuàng)新

EOD模式以習近平生態(tài)文明思想為引領，通過產業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營等方式，推動公益性較強的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關聯(lián)產業(yè)有效融合、增值反哺、統(tǒng)籌推進、市場化運作、一體化實施、可持續(xù)運營，以生態(tài)環(huán)境治理提升關聯(lián)產業(yè)經(jīng)營收益，以產業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟性內部化的創(chuàng)新性項目組織實施方式，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項目實踐，有利于積極穩(wěn)妥推進生態(tài)產品經(jīng)營開發(fā)，推動生態(tài)產品價值有效實現(xiàn)。

EOD模式實施過程中，政府、企業(yè)和社會各界共同參與，形成了多元共治的社會治理模式。政府發(fā)揮引導作用，制定相關政策和規(guī)劃；企業(yè)作為市場主體，負責項目的具體實施和運營；社會各界則通過參與監(jiān)督、提供智力支持等方式，共同推動項目的順利實施。

（一）項目謀劃的科學性與合理性

EOD模式的成功實施離不開科學的謀劃和合理的布局，在實際操作中，由于生態(tài)環(huán)境問題的復雜性和多樣性，地方經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性、經(jīng)濟發(fā)展需求不一、區(qū)域相關規(guī)劃難以做到盡善盡美。部分項目在謀劃階段可能存在定位不清、目標不明、措施不力、效果不佳等問題，更有以EOD模式之名，行捆綁打包之實，導致項目在實施過程中偏離初衷，難以達到預期效果。

（二）項目內容一致性問題

《實施導則》要求項目入庫后內容原則上不得調整，重大變更需按照新項目重新入庫。在項目建設期間，項目組織主體和實施主體應加強項目評估，對實施中發(fā)現(xiàn)的問題，尤其是生態(tài)環(huán)境效益目標難達標的情況，及時整改。項目組織主體在項目進入運營期第二年開展項目后評價，對項目EOD模式符合性、項目目標實現(xiàn)情況、實施效益與經(jīng)驗等開展分析和總結。

在項目謀劃階段，因項目建設內容覆蓋范圍廣、涉及面積大、相關基礎資料不完全等因素，可能導致項目內容不具體、不詳細；在市場測試環(huán)節(jié)，因項目方案的完整性、測試時間、參與主體等因素，潛在或意向市場主體和金融機構僅對項目整體情況進行反饋，很難對項目內容提出較為全面深入的意見或建議。

在實施主體確定階段，項目實施主體根據(jù)自身資源、優(yōu)勢、能力等因素，需要結合項目實際情況重新開展經(jīng)濟評價、方案設計等，若前期項目內容不詳細、不具體、不貼合實際，且財務狀況不佳，則項目落地實施的可能性更低。若為了項目盡快落地實施，且不重新入庫，可能會出現(xiàn)實施內容與申報內容不一致問題。

（三）項目資金籌集的難度與風險

EOD項目的實施需要大量的資金投入，包括生態(tài)環(huán)境治理、產業(yè)設施建設、產業(yè)培育等多個方面。然而，由于項目實施周期長、項目內容多、產業(yè)范圍廣、見效慢、風險大等特點，資金籌集成為項目實施的一大難題。一方面，生態(tài)環(huán)境治理內容的建設和運維需要關聯(lián)產業(yè)的持續(xù)反哺，而關聯(lián)產業(yè)內容多、行業(yè)涉及范圍廣、培育周期長；另一方面，潛在或意向市場主體和金融機構對EOD項目的認知度和投資意愿不高，導致部分EOD項目在落地階段存在融資難、融資貴問題，在經(jīng)濟實力整體偏弱地區(qū)尤為明顯。此外，在項目經(jīng)營過程中，關聯(lián)產業(yè)發(fā)展的不確定性因素也可能導致資金鏈斷裂，增加項目落地的風險。

（四）財務測算不實

在項目策劃階段，為追求項目資金自平衡，可能存在虛列收益、虛高測算、與實際情況不符等問題。即使項目通過評審順利入庫，但在確定項目實施主體時，仍面臨著項目收益重新測算問題，若項目收益與實際偏差較大，不能滿足行業(yè)基本要求，在現(xiàn)行政策要求下，項目內容原則上不得調整，則在很大程度上影響項目落地。

同時，在項目實施過程中，關聯(lián)產業(yè)內容的培育和產業(yè)導入需要一定的時間才能見效，關聯(lián)產業(yè)增值發(fā)展后才有能力去反哺生態(tài)環(huán)境治理內容的投入。測算虛高會導致項目實際投資回報周期變長、存在更大的不確定性，不僅影響潛在或意向市場主體和金融機構參與項目的積極性，而且關聯(lián)產業(yè)的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境治理的反哺作用也將大打折扣。

（五）技術與管理的挑戰(zhàn)

EOD項目的實施需要借助先進的生態(tài)修復技術和科學的管理方法。在實際操作中，技術和管理的挑戰(zhàn)不容忽視。

在技術層面，一方面，生態(tài)環(huán)境治理技術難度高，往往涉及復雜的地質、水文、生態(tài)等問題，需要采用先進的技術和方法。然而，當前部分領域的技術還不夠成熟，或者成本高昂，給項目實施帶來了一定的困難。特別是對于礦山修復、土壤污染治理等重點領域，需要不斷探索和創(chuàng)新治理技術，以提高治理效果和降低治理成本。另一方面，如何實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產業(yè)有效融合是一個技術難題。產業(yè)開發(fā)需要遵循市場規(guī)律，而生態(tài)環(huán)境治理則需要遵循自然規(guī)律，兩者在目標、路徑和機制上存在一定的差異。需要通過科學合理地規(guī)劃和設計，以及先進的項目管理和運營模式，來實現(xiàn)生態(tài)治理和產業(yè)開發(fā)的協(xié)同推進。

在管理層面，主要是項目實施主體能力不足問題，EOD項目對實施主體的綜合能力要求較高，需要同時具備生態(tài)環(huán)境治理、關聯(lián)產業(yè)開發(fā)、項目經(jīng)營管理等多方面的專業(yè)知識和管理經(jīng)驗。同時具備相關能力的市場主體相對較少，一般采用聯(lián)合體形式實施，由于不同企業(yè)之間存在一定的溝通、協(xié)同、配合障礙，且生態(tài)環(huán)境治理企業(yè)和關聯(lián)產業(yè)開發(fā)企業(yè)之間往往存在能力和資源的差異，難以形成有效的合作機制，在一定程度上制約了EOD項目的實施效果。

EOD項目涉及多個領域和環(huán)節(jié)，存在多種潛在風險，如政策風險、市場風險、技術風險、資金風險等。這些風險具有不確定性和難以預測性，給項目管理帶來了很大的挑戰(zhàn)。

（六）利益協(xié)調的復雜性與艱巨性

EOD項目涉及政府、企業(yè)、公眾等多個利益主體使得項目利益協(xié)調變得較為復雜。各個主體擁有不同的利益訴求和關注點，如，政府關注生態(tài)環(huán)境治理效果和社會福祉，企業(yè)關注項目經(jīng)濟效益和投資回報，公眾則關注生活環(huán)境和健康權益。

EOD項目的核心在于將生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產業(yè)發(fā)展相結合，實現(xiàn)生態(tài)價值與經(jīng)濟價值的雙贏。在實際操作中，兩者之間的平衡往往難以把握。一方面，生態(tài)環(huán)境治理需要投入大量資金和資源，且見效較慢；另一方面，產業(yè)開發(fā)追求的是經(jīng)濟效益最大化，可能會忽視生態(tài)環(huán)境的影響。如何在保護生態(tài)環(huán)境的同時實現(xiàn)經(jīng)濟效益的提升，是EOD項目利益協(xié)調中的核心事項。

EOD項目通常具有長期性和系統(tǒng)性特點，需要長期投入和持續(xù)管理才能取得顯著成效。然而，在項目實施過程中，可能會面臨短期利益與長期效益之間的沖突。例如，為了短期內實現(xiàn)經(jīng)濟效益的提升，可能會犧牲部分生態(tài)環(huán)境利益；或者為了完成生態(tài)治理任務而忽略了項目關聯(lián)產業(yè)內容的發(fā)展。

（一）加強項目謀劃的科學性與合理性

首先，從實際情況和具體需求出發(fā)，嚴格按照現(xiàn)行政策相關要求，明確項目的定位、目標、投資、內容等，確保項目的實施內容符合地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求和相關政策要求。

其次，充分考慮生態(tài)環(huán)境治理的復雜性、多樣性以及與優(yōu)勢產業(yè)的關聯(lián)性。選定的生態(tài)環(huán)境治理內容須具備對優(yōu)勢產業(yè)的價值提升作用，而優(yōu)勢產業(yè)須具備發(fā)展空間大、市場預期好、項目收益佳、反哺能力強等特點。生態(tài)環(huán)境治理是關聯(lián)產業(yè)的要素基礎，是產業(yè)鏈發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，能夠有效提升關聯(lián)產業(yè)的發(fā)展品質，實現(xiàn)產業(yè)收益增值，進而反哺生態(tài)環(huán)境治理項目。

再次，基于地方經(jīng)濟發(fā)展需求和遠景目標等，合理確定項目投資規(guī)模，避免項目分散、隨意捆綁、貪大求全，根據(jù)實際需求量體裁衣，謀劃符合實際需求的項目規(guī)模，重點謀劃邊界清晰、融合度佳、布局集中、基礎好、“小而美”的項目。

最后，加強對謀劃方案的論證和評估工作，對項目邊界、投資規(guī)模、項目內容等進行充分論證和評估，盡可能在項目謀劃階段消除各種潛在不利因素，提高項目的可行性、可融資性、可落地性，為項目的順利實施保駕護航。

（二）全程鎖定項目內容

根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理需求，優(yōu)先選擇對實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標支撐作用大、實施必要性強、工作基礎好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內容。同時，分析生態(tài)環(huán)境治理內容對各相關產業(yè)的價值提升作用，選擇價值提升空間較大、反哺能力強的優(yōu)勢產業(yè)確定為關聯(lián)產業(yè)內容。項目內容不宜過雜、布局不宜分散，且生態(tài)環(huán)境治理內容與關聯(lián)產業(yè)內容互為條件。

深入開展實地調研、“用腳步丈量”項目實施范圍，與相關部門、單位深入溝通交流，獲取項目前沿信息，提高項目基礎資料的可靠性、符合性。對項目內容中涉及的規(guī)劃政策、用地用海、資源能源、環(huán)境權益、人才技術等要素開展可獲得性分析，避免在實施階段調整項目內容。如：生態(tài)環(huán)境治理路線是否符合地方情況、項目內容是否符合規(guī)劃要求、項目用地的取得方式、取得成本是否滿足市場情況、大規(guī)模的土地流轉是否具備可得性、關聯(lián)產業(yè)內容的市場需求、項目融資需求是否能夠滿足等需要逐一落實，扎實做好各項基礎工作。

根據(jù)項目實施需要，與行業(yè)主管部門、專業(yè)機構對接，綜合各方意見或建議，優(yōu)化調整項目內容，確保項目內容符合地方需求、體現(xiàn)地方特色、實施效果最佳。通過多種媒介開展項目市場測試工作，給予各方充分的測試時間，盡可能全面獲取潛在或意向市場主體和金融機構的意見或建議，重視相關單位提出的每一條意見或建議，根據(jù)項目整體情況，確定最佳項目內容、規(guī)模以及需求，確保項目經(jīng)濟可行、技術路線可行、實施內容可行。

（三）拓寬資金籌集渠道、降低融資風險

項目實施內容、產業(yè)效益、項目區(qū)位等因素都可能產生對項目資金籌集的風險。

從項目自身出發(fā)，嚴格按照入庫申報、銀行審貸等政策要求，結合地方經(jīng)濟水平和優(yōu)勢產業(yè)合理確定項目實施內容。充分優(yōu)化項目融資方案，根據(jù)項目實際需求和預期收益，合理規(guī)劃自有資金和外部融資比例，降低融資成本和融資風險。

加強項目的宣傳和推廣工作，提高社會認知度和投資意愿，吸引更多、綜合實力更強的市場主體和金融機構參與項目。加強與潛在或意向市場主體和金融機構的合作，探索多元化的投資融資模式、綠色金融等方式獲得低成本、長期穩(wěn)定的資金支持和保障。

提高項目管理水平，確保項目按計劃、按質量、按預算實施。加強項目運營管理，提高項目的運營效率和盈利能力，增強項目的還款能力和降低融資風險；加強項目透明度建設，及時披露項目進展、財務狀況等信息。

通過多元化的資金來源、加強項目風險評估與管理、優(yōu)化投資融資結構等措施的實施，保障項目的順利實施和可持續(xù)運營。

（四）客觀開展經(jīng)濟評價

以項目內容為載體，在合作期內獨立客觀開展經(jīng)濟效益評價。明確財務經(jīng)濟評價的目標和范圍，包括項目的投資規(guī)模、建設周期、運營期限等。做好基礎資料的搜集工作，主要包括本地區(qū)類似項目的運維成本、經(jīng)營收入情況等。根據(jù)項目建設內容，定向開展市場調研，全面了解同類項目的運營情況，根據(jù)相關基礎數(shù)據(jù)，分析項目實施過程中可能產生的各項運營成本，做到不重不漏?；陧椖拷ㄔO規(guī)模、區(qū)位因素等，結合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展趨勢和行業(yè)特性，合理設定產業(yè)內容的收費標準、預期增幅等。

采用科學的評價方法、詳實的數(shù)據(jù)分析以及客觀的收益預測，確保財務經(jīng)濟評價的客觀性和準確性，為項目順利實施提供堅實的經(jīng)濟基礎。

（五）提升技術與管理水平、保障項目實施效果

在項目實施主體確定環(huán)節(jié)，優(yōu)先選擇綜合實力強、管理和技術水平高的單位。項目實施主體要不斷提升技術與管理水平保障項目的實施效果。如：加大對生態(tài)環(huán)境治理技術的研發(fā)投入力度，推動技術創(chuàng)新和成果轉化；積極引進和消化國外先進技術成果，結合國內實際情況進行應用；建立完善的風險管理體系和應急預案，加強風險識別和評估能力；定期對項目進行風險評估和檢查評估工作，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。

項目組織主體以及行業(yè)主管部門加強對項目實施主體的培訓和指導力度，提高其綜合能力和專業(yè)素質。鼓勵生態(tài)環(huán)境治理企業(yè)和產業(yè)開發(fā)企業(yè)加強合作與交流，形成優(yōu)勢互補的合作機制。

（六）完善利益協(xié)調機制、促進共贏發(fā)展

解決各方利益不協(xié)調是項目的順利實施的關鍵，在項目謀劃階段，準確確定項目目標，在合理選擇生態(tài)環(huán)境治理內容的同時，選取與生態(tài)治理項目關聯(lián)度高、發(fā)展前景好、產出效益高的關聯(lián)產業(yè)內容，靈活采用產業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等多種方式，推動生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯(lián)產業(yè)的有效融合，加強產業(yè)對生態(tài)治理的反哺能力，真正實現(xiàn)生態(tài)價值與經(jīng)濟價值的雙贏。

在項目實施過程中，通過完善體系建設、創(chuàng)新實施模式、加強風險管控、拓寬資金籌措渠道、強化項目協(xié)同等措施，確保項目按照既定方案實施，防止項目偏離預定目標。

建立健全的利益協(xié)調機制，明確各利益主體的權利和義務以及利益分配原則，加強溝通協(xié)商工作，促進各利益主體之間的理解和合作。政府、企業(yè)、社會組織和公眾等各方共同努力，加強溝通協(xié)調和合作配合，形成合力推動EOD項目的順利實施和可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)階段是美麗中國建設的重要時期，也是EOD模式發(fā)展的重要時期，EOD模式作為推動生態(tài)文明建設、促進經(jīng)濟社會與自然環(huán)境和諧共生的重要途徑，未來具有廣闊的發(fā)展前景和重要的戰(zhàn)略意義，雖然在實施過程中面臨著諸多挑戰(zhàn)和困境需要去克服，但是通過不斷深化對EOD模式的認識和理解，加強對項目謀劃的科學性和合理性，拓寬資金籌集渠道，降低融資風險，完善利益協(xié)調機制，促進共贏發(fā)展，不斷提升技術與管理水平，保障項目的順利實施，為實現(xiàn)生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展貢獻智慧和力量。

來源：中建政研智庫